1月3日，北京市交通委員會(huì)與中鐵建聯(lián)合體簽訂投資協(xié)議，這意味著興延高速公路PPP(Public-Private-Partnership政府和社會(huì)資本合作)項(xiàng)目成功落地簽約。

      興延高速公路PPP項(xiàng)目是財(cái)政部9月29日公布的第二批PPP示范項(xiàng)目之一。第二批示范項(xiàng)目共計(jì)206個(gè)，總投資6589億元。

      如興延高速公路PPP項(xiàng)目一樣，大部分落地項(xiàng)目都是由政府方和國(guó)企央企合作，而民企和外企由于自身固有的劣勢(shì)，以及準(zhǔn)入門檻和規(guī)模要求等種種限制，經(jīng)常難以與財(cái)大氣粗的國(guó)企央企競(jìng)爭(zhēng)。

      “PPP是指政府與社會(huì)資本合作，但目前實(shí)際上還是‘公公合作’。一方是政府，另一方是大型央企、地方國(guó)企，民企這個(gè)‘私’參與得還很少。”中建政研信息咨詢中心主任梁艦坦言。

      由國(guó)企主導(dǎo)的PPP，難以實(shí)現(xiàn)推行PPP的初衷。PPP最初的推出是為了替代政府及地方融資平臺(tái)的直接投資，從而盤活社會(huì)資本、降低政府債務(wù)，以及降低運(yùn)營(yíng)成本和提高運(yùn)營(yíng)效率。

      國(guó)企成為參與PPP的合作主體，這意味著參與者仍是以前那群人，資金池沒(méi)有明顯擴(kuò)大，盤活社會(huì)資本的效果并不明顯。此外，這也與公共基建負(fù)債及資產(chǎn)向私營(yíng)部門轉(zhuǎn)移的初衷相違背。債務(wù)只是由政府部門轉(zhuǎn)移到國(guó)有企業(yè)，而公共部門總體債務(wù)并未降低。

要想真正實(shí)現(xiàn)公私合營(yíng)，也恐怕并非一朝一夕能夠做到。從政策層面來(lái)看，需要進(jìn)一步出臺(tái)鼓勵(lì)民企參與的具體政策，更為關(guān)鍵的是，應(yīng)該規(guī)范PPP的項(xiàng)目操作使其公開透明，以及保障項(xiàng)目的合理穩(wěn)定回報(bào)，才能夠真正吸引民企外企。

“雙向選擇”

      PPP市場(chǎng)中，政府方和社會(huì)資本方都在努力尋找最佳的合作伙伴。以財(cái)政部公布的第二批PPP示范項(xiàng)目——興延高速公路——為例，對(duì)于政府方而言，關(guān)鍵在于通過(guò)良好的守約記錄及強(qiáng)大的財(cái)力保障和合理的風(fēng)險(xiǎn)及收益分擔(dān)機(jī)制，來(lái)吸引社會(huì)資本。此外，政府方也會(huì)通過(guò)有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合適的合作對(duì)象。

      與此同時(shí)，社會(huì)資本方也會(huì)按照自己的標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的把握，優(yōu)選合適的項(xiàng)目和合作對(duì)象。

      北京市交通委員會(huì)發(fā)展計(jì)劃處李飛向《財(cái)經(jīng)》記者介紹，社會(huì)資本最為擔(dān)心和顧慮的問(wèn)題便是政府的契約精神和財(cái)力保障。而北京在這方面相對(duì)規(guī)范，財(cái)力也有保證，而且在契約記錄上也有良好的表現(xiàn)。

      不管是之前的4號(hào)線，還是近期的14號(hào)線和16號(hào)線，北京市政府與京港地鐵都配合得非常好。甚至在票價(jià)發(fā)生變化導(dǎo)致社會(huì)資本的利潤(rùn)發(fā)生變化時(shí)，政府方和社會(huì)資本方都愿意以補(bǔ)充協(xié)議的形式，再次進(jìn)行協(xié)商。

      最近北京地鐵票價(jià)再次調(diào)整，面對(duì)調(diào)高票價(jià)導(dǎo)致的京港地鐵客流減少、收入降低，政府和企業(yè)均同意以補(bǔ)充協(xié)議的形式，再次進(jìn)行協(xié)商，以保障企業(yè)的合理收益。

      “這是為什么從2013年底，大型央企開始回歸北京的原因?！崩铒w直言，參與這次招投標(biāo)的共有6家社會(huì)資本，都是央企和市屬國(guó)企。他解釋說(shuō)，相比于外省的利潤(rùn)率，北京給出的利潤(rùn)率不算高，但大型央企之所以愿意重回北京，正是看重了北京良好的契約精神和強(qiáng)大的財(cái)力保障。

      在風(fēng)險(xiǎn)和收益分擔(dān)機(jī)制上，興延高速繼續(xù)著4號(hào)線的“保底客流、超額分成”的做法。興延高速將保底客流定在80%，即客流量連續(xù)三年低于預(yù)測(cè)客流的80%，特許經(jīng)營(yíng)公司即可申請(qǐng)補(bǔ)償;但與此同時(shí)，興延高速項(xiàng)目還創(chuàng)新性地通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制讓企業(yè)自愿將這個(gè)數(shù)字往下降。最后企業(yè)都將保底客流降到75%，很好地將車流方面政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

      在保障了企業(yè)收益的同時(shí)，北京市交通委還采取了超額分成的做法，合理分配政府和企業(yè)收入。最終確定的合理收益率是不超過(guò)自有資金的8%;同時(shí)設(shè)定了封頂收益率，即社會(huì)資本方的全投資，包括自有資金和銀行貸款，不得超過(guò)政府既定的收益率。

      據(jù)悉，該項(xiàng)目131億的總投資額當(dāng)中，政府出資33億，社會(huì)投資人出資34億，剩下60多億通過(guò)銀行貸款融資獲得。合理收益率意味著社會(huì)資本自有資金34個(gè)億的收益率不超過(guò)8%，而銀行貸款的部分則是當(dāng)期利率是多少，政府就給社會(huì)資本方多少。

封頂收益率則意味著，對(duì)社會(huì)投資人可以獲得的最高收益做一定限制，即最多允許包括銀行貸款在內(nèi)的98個(gè)億獲得政府方定的收益率，這樣設(shè)計(jì)可以避免已經(jīng)有保底機(jī)制保障的社會(huì)資本獲得暴利。

      李飛透露，興延高速項(xiàng)目選擇社會(huì)資本方時(shí)，最看重的是他們的施工能力、運(yùn)營(yíng)能力，以及所需的政府補(bǔ)貼。

      興延高速作為2019年世園會(huì)和2022年冬奧會(huì)的配套項(xiàng)目，必須在2018年底之前完工，因此該項(xiàng)目的絕對(duì)工期不超過(guò)40個(gè)月。與此同時(shí)，該工程有三個(gè)特長(zhǎng)隧道，其中最長(zhǎng)的是一條5.7公里的隧道。而目前北京最長(zhǎng)的隧道尚不超過(guò)3公里。

      因此北京市交通委對(duì)社會(huì)資本的工程方面的能力特別看重，尤其是施工能力、建設(shè)能力、工期保障等等。

      企業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力也非常被政府所看重。在25年里雙方要有一個(gè)良好的合作，基礎(chǔ)就是社會(huì)投資人需要有一個(gè)良好的安全保障和運(yùn)營(yíng)能力。

      政府對(duì)于競(jìng)標(biāo)價(jià)格也格外關(guān)注。北京的征地拆遷費(fèi)用很高，所以該項(xiàng)目的建設(shè)成本很高，按照北京市現(xiàn)行0.5元/標(biāo)準(zhǔn)車/公里的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即使25年一直收費(fèi)也收不回成本，因此不可避免地需要政府補(bǔ)貼。

      “按照約定通行費(fèi)作為招標(biāo)標(biāo)的的方式，我們當(dāng)時(shí)設(shè)定了一個(gè)攔標(biāo)價(jià)，這當(dāng)中0.5元/標(biāo)準(zhǔn)車/公里是老百姓走高速時(shí)付費(fèi)承擔(dān)的，超出部分就是政府財(cái)政承擔(dān)。如果通過(guò)招標(biāo)把約定通行費(fèi)降下來(lái)，后續(xù)的政府財(cái)政補(bǔ)貼就會(huì)降低?！崩铒w透露。

      據(jù)悉，該攔標(biāo)價(jià)是參考25年的運(yùn)營(yíng)成本、當(dāng)時(shí)的利率以及8%的社會(huì)投資人的收益率綜合測(cè)算的。由于近期利率的不斷下降，同時(shí)通過(guò)公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)的方式使得社會(huì)投資人的8%的收益率有所下降，最終形成的報(bào)價(jià)比攔標(biāo)價(jià)要低，節(jié)約了政府的補(bǔ)貼。

      建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能力，以及申請(qǐng)者報(bào)價(jià)之外，很多地方對(duì)企業(yè)的融資能力也相當(dāng)強(qiáng)調(diào)。根據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者獲得的池州主城區(qū)污水處理和市政排水項(xiàng)目匯報(bào)材料，這個(gè)財(cái)政部公布的第一批示范項(xiàng)目當(dāng)中的明星項(xiàng)目，在選擇合作伙伴時(shí)，要求社會(huì)資本方必須“擁有良好的融資能力和較高的銀行授信度”。

      這也是《財(cái)經(jīng)》記者觀察多個(gè)招標(biāo)公告中，諸多項(xiàng)目業(yè)主公開提出的要求。例如經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)為4億元的南京市城東污水處理廠PPP項(xiàng)目，就明確要求“申請(qǐng)人應(yīng)具有相應(yīng)的投融資能力，能夠提供合法有效的金融機(jī)構(gòu)授信證明或銀行資金證明，且額度不得低于人民幣10億元”。

      財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心副主任焦小平也在10月底舉辦的一次研討會(huì)上坦言，“政府之所以需要你，第一是你比政府做得好，第二是政府目前也需要解決融資問(wèn)題?！?

      政府方有權(quán)按照自己的標(biāo)準(zhǔn)選擇它認(rèn)為最為合適的社會(huì)資本方，社會(huì)資本方也同樣，有各自的原則來(lái)優(yōu)選合適的項(xiàng)目和合作對(duì)象。

柏林水務(wù)董事總經(jīng)理梁軍透露，其在選擇項(xiàng)目時(shí)，最看重三個(gè)方面的內(nèi)容，一是項(xiàng)目的可行性以及規(guī)模與實(shí)際需求的匹配，而不太參與純粹的政績(jī)項(xiàng)目。如果項(xiàng)目建成以后無(wú)法發(fā)揮環(huán)境效益，即使政府愿意支付，也會(huì)造成資源的浪費(fèi)。這樣的項(xiàng)目